廖军 张小锋等  领略气象

促进气象产业发展的对策研究（二）

§  廖军 张小锋  林霖 李欣  王妍

 

4  我国规范和促进气象产业发展需要关注的问题

研究中大家注意到，我国气象产业虽然潜力巨大，市场主体也积极参与，但仍存在一些值得高度重视的问题。

4.1气象产业发展认识的问题

一方面，对发展气象产业的认识不够。新发展阶段，仅靠气象部门提供产品和服务，远远不能满足人民和国家的需要，难以实现气象服务保障“四生”的战略定位，亟需从气象高质量发展和气象强国建设角度认识气象产业发展的重要性。与此同时，气象主管部门对产业相关研究分析不够深入，既缺少具体的产业管理政策和制度，又缺乏较强的管理能力和手段，对气象产业的宏观调控、市场监管、公共服务职能履行不够到位。

另一方面，对发展部门气象科技服务的认识不统一。不同层级、不同地区对发展气象专业有偿服务、防雷技术服务等科技服务的认识不一致，对气象科技服务的作用和价值认识不清晰，没有将其作为提升气象服务能力的重要手段方式，没有将其作为气象事业的重要补充。

4.2气象产业发展政策的问题

一是产业引导政策缺失。缺少类似于《关于加快应急产业发展的意见》的综合性政策文件和气象产业发展中长期规划，气象产业发展方向、产业结构和产业布局不清晰。缺乏科学的气象产业指导目录，《国民经济行业分类》《产业结构调整指导目录（2019）》《战略性新兴产业分类（2018）》《国家科技服务业统计分类》等对气象产业分类不统一。国家产业政策研究不够，缺乏手段引导企业接引国家相应的产业政策。现有引导政策偏“前端”轻“后端”，《气象观测技术发展引领计划（2020-2035年）》已出台，气象信息服务领域仍旧空白。

二是产业发展的法律法规与标准亟需完善。目前，仅在《气象法》明确“发展气象信息产业”，相应的条例涉及气象产业内容较薄弱。部门规章不健全，有些规章缺乏配套操作细则，有些规章过于久远，《气象资料共享管理办法》公布至今，10多年都没修订，与实际发展不相适应。气象产业相关数据、技术、产品和服务标准缺失，比如气象专用装备等基础标准建设较弱，气象信息服务和防雷质量标准缺失。标准的“硬约束”作用发挥不足，应用标准来加强市场监管不够。

三是数据安全有序开放亟待关注。气象数据管理的政策体系不完善，数据安全防护和有序开放的政策措施不到位，对气象数据非法流出、非授权使用等问题缺乏有效对策，用户获取数据“各显神通”。贵州、深圳等地气象数据要素市场化配置改革，“倒逼”气象部门尽快完善与数据要素相关的基础性制度。

4.3气象产业监管的问题

一是气象产业的行业管理职能不明确。气象信息服务、气象仪器装备、气象工程技术服务、气象专用软件相关业务分别归口到观测、减灾、法规、预报等不同内设机构，其产业管理职能不明确，产业管理职能缺位。

二是气象信息服务许可制度尚未建立。气象信息服务属于高科技、专业性强的产业，缺乏类似于日本、韩国的主体资质与人员资格的准入许可，因市场主体自身的技术、设施等原因造成服务失准，给用户带来一定程度损失，甚至引起社会应对混乱的情况。而随着“放管服”改革的深入推进，国家在大力压缩行政许可事项，近年来新立的法律法规均无新增许可，针对气象相关服务经营新设准入许可审查制度的难度大。

三是相关事中事后有关监管需加强。对适应“放管服”改革要求的监管方式研究不多，未建立事中事后监管目录、流程和标准，防雷超资质检测、违反公众预报统一发布制度等情况时常发生。开展信用评价和失信惩戒等监管措施的法律依据不足。没有专门的气象执法机构和队伍，与市场监管、网信、发改委等多部门联合监管和执法的长效机制还未形成，特别是预报统一发布制度的监管执行不到位。全国统一在线监管平台还未建立，缺乏信息化平台支撑，已开展的备案管理、质量评价、信用评价也未能协同数据开放等政策形成监管组合拳。监管对象数据、经营行为数据、服务质量数据、信用评价数据等均不掌握，无法建立基于大数据的智慧监管模式。中国气象服务协会在加强行业自律等方面的作用不明显。

4.4气象产业发展支撑服务的问题

一是亟需建立起产业统计制度。没有规范气象产业统计范围和口径，面向全社会的统计监测能力弱，与统计、工商、税务等拥有大量经济数据部门合作不紧密，没有定期开展产业摸底调研，导致气象产业的基础数据不易获取，具体规模情况无法准确把握。

二是产业发展支持导向不明确。气象产业引导支持不足。针对产业发展初期阶段的特殊政策研究不够，缺少发展不充分领域的基础性支持和保护措施。产业分散特征明显，中国气象科技产业园、中国气象谷产业聚焦示范带动作用不强，重大气象科技创新基地并未形成，创新资源难以向气象仪器装备、气象信息服务领域聚集。没有将企业纳入到国家气象科技创新体系进行考虑，给予企业相关的科技研发、成果转化、推广应用的扶持少，事企协作的产学研科技创新机制并不通畅。

三是面对各类产业主体的服务有待加强。面向各类产业主体开展新产品、新技术、新政策、资质资格相关培训以及职称评定等方面服务亟待加强，缺乏类似日本气象产业支持中心的统一支撑机构。尚未搭建起部门和各类产业主体之间的互动机制，以及面向产业发展的支撑平台和众创平台。

 5 规范和促进气象产业发展的对策建议

中国气象局作为气象行业主管机构，应坚持市场主导和政府引导相结合、规范监管和开放市场相结合、创新驱动和需求牵引相结合，整体推进和重点发展相结合、社会效益和经济效益相结合的原则，推动建立制度体系完备、市场主体有活力、监管规范有效、支撑保障有力的气象产业体系, 切实履行好对气象产业的宏观调控、市场监管、公共服务职能。同时，又要采取有效措施，推动部门自身产业发展。具体建议如下：

5.1 明确气象产业的定位，高度重视气象产业发展

近年来，我国气象产业呈现出迅猛发展态势，表现出市场规模不断壮大、产业带动作用强、市场集中度高、技术更新速度快等特点。发展我国气象产业既有很高的战略意义，又有很强的现实意义。首先，发展气象产业能够扩大和改善面向“四生”的气象服务供给，更好满足人民群众对美好生活向往的需要。其次，发展气象产业是贯彻落实党中央和国务院关于激活高价值气象数据要素潜能的具体行动。发展气象产业是培育新的经济增长点的重要内容，有利于催生新的业态，促进中小微企业发展，增强经济发展韧性。第三，发展气象产业是提高气象服务国家服务人民质量和效益的客观要求。发展气象产业，有助于推动我国气象科技自立自强，提升我国气象国际核心竞争力，推动气象事业高质量发展，加快气象强国建设进程。因此，建议中国气象局保持战略定力，高度重视并始终如一支持气象产业发展；明确发展定位，把气象产业发展置于气象工作的重要地位；理清发展思路，谋划气象产业发展的方向性问题、基本制度问题、方针政策问题、具体推动和落实问题。

5.2明确气象产业定义、分类和重点发展方向

一是明确气象产业定义。结合国内外相关产业定义，建议将气象产业定义为“为经济社会发展和人民生产生活提供气象产品和服务的各类经济活动的集合”，强调其经济性、规模性、职业化等特点。

二是明确气象产业分类。结合《国民经济行业分类》情况，以及气象产业自身特点，建议将气象产业分类为气象信息服务、气象仪器装备、气象工程技术三大领域。其中，气象信息服务产业细分为气象信息传播服务、面向各行业的专业气象服务、气候资源开发利用服务、气象灾害风险管理服务以及气象科学技术普及；气象仪器装备产业细分为气象探测装备、气象灾害防御装备、人影作业装备、气象信息网络装备、气象科学实验装备的研发、制造、销售和运维服务；气象工程技术产业细分为防雷减灾服务、人工影响作业服务、气象灾害防御适用技术服务和气象专用软件开发与运维。

三是明确气象产业发展重点。中国气象局作为行业主管部门要结合产业细分特点，分类明确重点发展方向和支持领域：

气象信息服务产业方面，引导和支持企业依法开展气象信息咨询服务，促进气象数据全社会高效应用和安全管理。鼓励企业参与除涉及重大国计民生和国家安全之外的气象信息咨询服务，培育气象信息传播新业态，推进远洋导航、航空等领域专业气象服务向价值链高端延伸。引导和支持气象科普产业向参与式、体验式等新业态转变，实现市场化、专业化、品牌化发展。加强对支撑气象信息咨询服务产业的气象数据的管理。

气象仪器装备产业方面，引导和支持若干龙头企业以智能制造和核心零部件精密制造为主攻方向，以满足气象现代化建设对重大技术装备的需求为目标，创新发展智能化、高性能、低功耗、高可靠性的仪器装备。适度扶持气象探测装备零部件企业发展。加强对气象仪器装备产品的准入许可管理。

气象工程技术产业方面，引导和支持企业参与防雷工程专业设计和施工、防雷装置检测、雷电灾害风险评估、防雷产品研发等防雷减灾服务以及气象灾害防御适用技术服务。引导和支持企业参与气象专业软件研发，培育和扶持气象部门软件研发企业，重点支持具有自主知识产权的气象专用软件研发。

考虑现有市场规模和未来市场前景，以及与国际水平的差距，建议近期将气象信息服务与气象仪器装备作为重点支持的发展领域。

5.3尽快建立完善气象产业政策制度

一是出台产业发展引导性政策文件。尽快制定出台关于规范和促进气象产业发展的意见，明确发展目标和重点任务。适时编制气象产业发展中长期规划。研究制定气象产业分类指导目录，推动有关部门修订《国民经济行业分类》《产业结构调整指导目录》《战略性新兴产业分类》《国家科技服务业统计分类》中的气象产业类别。系统研究气象产业发展的制度体系，形成涵盖产业结构政策、产业组织政策、产业区域布局政策、产业监管政策、产业科技政策、产业投融资和税收政策等的框架体系，并逐步推动建立。

二是建立健全气象产业相关法律法规与标准体系。在《气象法》等法律条例制修订时，完善规范和促进气象产业发展相关法律条款，界定气象产业发展的限制性和禁止性事项。修订《气象资料共享管理办法》等相关部门规章，增强部门规章的可操作性。探索把行之有效的产业政策，上升为国家或地方法律法规，使气象产业纳入法制化的发展轨道。加强气象产业标准制定和应用，发挥标准对产业发展的促进和规范作用。研究和制定气象产业标准体系，提出“十四五”气象产业标准重点项目，加快制定气象专用装备及软件、气象信息服务、防雷等领域数据、产品、质量、技术、服务和监管标准，积极引导龙头企业牵头标准制定。

三是推进气象数据有序开放。基于确保数据安全、体现公平竞争、落实要素市场化配置要求、不动摇气象事业发展根基的原则，跟踪国家有关政策，总结贵州、深圳等地气象数据市场培育试点进展，研究提出气象数据管理的政策体系，制定气象数据要素市场化配置的相关政策，分类制定气象数据开放共享、气象数据安全管理、气象数据要素产权、气象数据流通交易和收益分配等制度，确保数据政策“先立后破”。统一气象数据对外提供机构，建设统一的气象数据对外提供接口。

5.4提高气象产业综合管理能力

一是明确管理机构和职能。成立气象产业发展促进委员会，负责拟定气象产业政策和发展规划，指导、促进气象产业相关门类及新型业态发展，指导气象产业园区、基地建设。设置气象产业发展委员会办公室，负责气象产业的归口管理。明确气象信息服务、气象仪器装备、气象工程技术产业等细分领域监管职能司。

二是建立完善准入制度。针对气象信息服务领域，借鉴日本和韩国经验，研究气象信息服务人员从业资格管理和市场主体资质许可管理的可行性。如不可行，建议支持中国气象服务协会建立气象信息服务从业人员和市场主体的能力评价制度。在现有气象专用技术装备使用许可的基础上，统一全社会气象仪器装备技术标准。

三是强化事中事后监管。制定各领域气象产业监管目录，分类细化监管流程，制定指导性强、可操作性高的办法和标准。以全国公共信用信息基础目录和全国失信惩戒措施基础清单为依据，开展气象产业信用管理制度研究，并逐步推动建立。推动建立多部门联合监管机制，联合地方住建、市场监管等部门开展防雷领域资质挂靠清理和检测质量检查，联合地方市场监管、网信办、发改委等部门开展气象信息服务和气象数据安全监管行动。加强地方各级气象行政执法机构和队伍建设。加快建设统一的气象产业监管平台，建立与市场综合监管部门的信息共享机制。发挥中国气象服务协会在行业自律中的作用。

5.5增强气象产业发展支撑服务

一是建立统一的产业统计报告制度。建立气象产业发展情况的统计制度与指标体系，建立气象产业单位名录库，定期开展产业现状调查，摸清需求潜力，分析发展方向，发布产业发展报告。

二是支持产业聚集发展与科技创新。加快建设中国气象科技产业园、中国气象谷等气象产业集群，积极推动气象产业向国家级科技产业示范园区、示范基地等重点功能平台集聚。将企业作为重要力量纳入国家气象科技创新体系，探索建立气象产业科技创新专项，争取国家科技计划对气象产业重大科技创新支持。建立健全“政产学研用”协同创新机制，引导龙头企业牵头建立气象信息咨询服务、气象仪器装备等领域产业创新联盟。鼓励企业参与中国气象局举办的各类气象创新大赛。

三是加强企业服务。构建气象部门与企业的沟通交互渠道，定期了解企业共同诉求，开展新产品、新技术、新政策、资质资格相关培训以及职称评定，建设气象服务众创平台。支持中国气象服务协会举办气象产业展览、论坛和投资促进等活动，开展“气象知名企业”“杰出气象企业家”等评选。引导和支持企业参与气象重大国际会议、国际活动，开展跨国合作。

END

来源 | 气象软科学

编辑 | 冯裕健